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南芳名案
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政府岂能如此出拳——兴国县性别鉴定"行政处罚"风波

作者:吴华国 发布于:2013/8/20 16:38:34 点击量:
 
    随着B超等技术的普及应用,公民和医生都能更方便地提前知晓胎儿性别,从而作出更符合个人和家庭意愿的生育选择。然而,由此带来的社会问题是全社会性别比例发生严重失衡。
    我国2000年人口普查数据显示,这年0~4岁人口的性别比令人震惊地达到了119∶100,2003年我国0~4岁、5~9岁、10~14岁、15~19岁人口平均性别比仍分别高达121.22、119.66、111.69和110.61。目前,当年15~19岁年龄段的人口已进入婚恋期,他们将首先品尝性别比失衡所带来的婚姻苦果。
    面对这一新的社会难题,各级政府部门该如何作为?日前,江西兴国县人口与计划生育委员会遭遇的一场"行政处罚"风波,引起了人们对政府作为的法律思考。 
 
政府出重拳 医生大喊冤
 
    2004年6月7日,刚从外地回来的李素萍医生一进家门就接到县计生委一纸罚单:“潋江医院火车站分院李素萍违反《江西省人口与计划生育条例》第十二条第一款和根据该条例第五十五条第一款规定,予以罚款二万元。”紧接着,兴国县县委、县政府又于6月9日发出了关于对李素萍、红十字医院等个人和医疗机构违反出生人口性别比升高整治工作规定问题处理情况的通报。
    “通报”指出:李素萍作为潋江医院妇产科医师,于2003年9月至2004年4月期间对4例孕16周以上孕妇施行终止妊娠术,引下3个女婴,1个男婴,且都未见《终止妊娠批准通知书》。据高兴镇小春村孕妇陈某反映,李素萍于2003年11月-12月间多次利用B超为其非法进行胎儿性别鉴定。经县委、县政府研究决定,对李素萍作如下处理,由县监察局监督执行到位:
    一、处以罚款2万元,由县计生委执行到位;
    二、给予李素萍吊销执业医师证书处理,由县卫生局执行到位;
    三、对李素萍给予开除公职处分,由县劳动人事局执行到位。
    面对政府重罚,李素萍顿感五雷轰顶,无法承受。“如果确实是自己做错了事,受到的处罚再重也是活该。问题是有人在说假话冤枉我,政府又不分清红皂白对我作出如此重罚。”李素萍觉得自已无端受冤、有口难辩。
    镇定下来之后,李素萍向有关部门递交了《我的陈述与请求》,以求说明事实真相。然而,她的一纸陈述,在政府的红头文件面前,是那么的苍白无力,未起到任何洗涮冤情、减缓压力的作用。
 
律师明真相 处罚被撤销
 
    性格刚毅的李素萍决心拿起法律武器来维护自己的合法权益。
    2004年7月28日,李素萍慕名走进了江西南芳律师事务所。“南芳所”接受委托后,马上组成了有廖泽方、张睿、卢盛宽三人参加的办案小组,分头代理此案。
    通过查阅该案的相关材料,代理律师发现兴国县计生委作出的[2004]第03号处罚决定通知书,其主要依据是本县高兴镇政府干部对孕妇陈某所作的调查记录,该证人的证言真实与否,成为“处罚”能否成立的关键所在。
    7月31日,“南芳所”申请了赣州市公证处指派公证员陪同代理律师,到兴国县高兴镇小春村对陈某进行调查。据陈某反映,她在知道自己怀孕后并没有到哪家医院做性别检查,也没有去县城潋江医院打B超,其怀孕期间一直在广东打工,直到去年4月临产时才回家,并住进了潋江医院火车站分院分娩。其先前在镇政府干部那儿所作的调查笔录是无奈之中作出的虚假陈述。
    公证员对代理律师调查和制作《调查笔录》的全过程进行了证据保全。律师并从村委会的证明中证实,陈某确实一直在外打工,直到去年4月才回到兴国。可见在此之前根本不可能到李素萍所在医院作B超检查。
    调查到了本案的关键证据后,代理律师很快向兴国县委发出了一份“律师意见函”,认为县委作出的兴字[2004]34号《通报》所依据的事实尚未依法得到确定,建议对李素萍的其它相关处罚暂缓执行;计生委发出的(2004)第03号通知书,存在严重的程序不当和认定事实存在偏差,属证据不充分,并于8月5日向赣州市人口与计生育委员会提起了行政复议申请。
    律师意见受到有关方面重视,同年8月25日,兴国县计生委根据《行政处罚法》第四十一条规定,重新发出了[2004]27号文,撤销了原[2004]第3号行政处罚决定。
 
重新造笔录 政府再举剑
 
    行政处罚被撤销了,李素萍如释千斤重负。然而,平静的日子还不到半个月,李素萍被再度陷入卷土重来的行政处罚风波。 
    同年9月8日,兴国县计生委向李素萍送达了[2004]第005号行政处罚(听证)告知书。这一次,计生委接受“前车之鉴”,严格依照有关程序处理,即先告知听证权,再作出行政处罚。
    10月18日上午,兴国县计生委如期召开了听证会,会上计生干部宣读了本县产妇何某、黄某等所作的有关李素萍用B超为其鉴定胎儿性别的“调查笔录”。以此为据,同年11月15日,兴国县计生委以李素萍擅自为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定,  违反了《江西省人口与计划生育条例》第十二条第一款的规定,并依该条例,重新作出了处以二万元罚款的决定。
    面对有备而来的第二次处罚,李素萍带着一线希望,再度走进了南芳律师事务所。
    “听证会上让人感到有疑惑的是该笔录,以保密为由未进行现场依法质证。”抓住这一点,“南芳所”再次申请了公证员陪同代理律师前往兴国县进行调查取证。据黄某、何某陈述,计生干部向其调查说有人举报他们到李素萍医生那里做了B超鉴定,如果他们不证明去过李素萍那里做B超胎儿鉴定,就要对其罚款3万元,在这种情况下,他们当时违心作了虚假证词。
    计生部门为什么要一而再地去造“笔录”?兴国县计生委副主任陈志明、纪检组长王荣生在接受记者采访时说,兴国是江西的人口大县,也是国家重点扶持的贫困县之一,发展经济与降低人口出生率的任务十分繁重。为了做好全县70多万人口的计划生育工作,计生部门一班人动了不少脑子,采取了许多措施。如在平衡全县男女性别比方面,县委、县政府专门出台了《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》,召开了全县出生人口性别比升高整治工作专题会议,颁布了《B超监测制度》、《举报奖项制度》、《婴儿出生与死亡汇报制度》等一系列文件。全县计生工作由1998年以前业绩较差的三类县,快速上升为业绩突出的一类县,继而又成为赣州18县、市、区计生工作综合改革的示范县。与此同时,在实际操作中,我们的工作也难免存在一些过头行为,如在性别鉴定监管方面,由于B超技术和设备普及很快,医院和医生是否从事了非医学需要的性别鉴定,计生部门很难取证。在这种情况下,就采取了让对孕妇做"笔录"的方式,是工作不严谨的表现。
 
法院重证据 政府遭败诉
 
    对计生部门的如此作为,李素萍感到十分气愤,毅然决定提起行政诉讼,为自已彻底讨个说法。 
    今年1月底,兴国县人民法院第二审判庭公开开庭,审理了本起以兴国县计生委为被告的行政处罚案。原、被告双方在法庭上都出示了自己的证据,进行法庭辩论。原告代理律师指出:被告的听证程序不合法,作为关键证据使用的两份调查笔录内容不真实,故该处罚缺乏基本的事实依据。被告坚持认为自己的处罚决定程序合法,证据充分。
    法院经审理认为:被告于2004年11月15日对原告作的计划生育行政处罚决定书,认定原告从事了“擅自为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定”的违法事实,所依据的证据仅有对证人何某、黄某的调查谈话笔录,没有调查、收集其他证据来对认定的事实予以证明,最终导致证人何某、黄某于2004年10月27日又作内容相反的证言,使得原、被告证明势均力敌、相持不下,且双方当事人均未申请证人出庭作证。故本院对原、被告提交的证人证言均不予采信。
    据了解,在行政诉讼中,一般情况下,要求被告的证据在证明标准上,应具有明显优势。在被告和原告举证势均力敌的情况下,应认定被告作出的行政处罚决定主要证据不足,由被告承担败诉责任。
    据此,兴国县法院日前作出判决:撤销被告兴国县计划生育委员会2004年11月15日对李素萍作出计划生育行政处罚决定通知书,接到判决书后,原被告双方均未上诉,该判决自动生效。
    带着对我国性别失衡的深深忧虑和对计生部门如何作为的积极思考,记者日前采访了法律工作者廖泽芳。他说,透过本案不难看出,兴国县计生部门在明知自身证据不足的情况下,依然一而再、再而三地作出如此行政处罚,其结果不仅没有起到以儆效尤、严肃国策的正面效果,反而让自身陷入违法行政的尴尬境地,其教训当令后来者警醒。
    为平衡男女性别比例,江西、黑龙江等省均出台了《终止妊娠批准登记制度》,规定凡是计划外怀孕满14-16周以上的孕妇需要实施人流或引产的必须由计生办出具通知书,并在具有计划生育技术服务许可证的机构施行终止妊娠术;属符合生育政策怀孕16周以上因医学原因需要终止妊娠的已婚妇女,必须由个人提出申请计生委批准;凡未经批准,不论是否因医学原因施行手术的,均视为非法施术等。
    对此,廖泽芳说,从法律角度上看,上述规定和做法既没有法律依据,又侵犯了他人的隐私权。按“行政许可法”的规定,政府部门要设立行政许可必须要有法律授权,计生部门对怀孕14周以上妇女终止妊娠要进行审批,否则不能做人工流产手术的做法,就无法律依据可言。
    另外,不分青红皂白对所有需要终止妊娠者都要进行审批的做法,也侵犯了公民的隐私权。因为这里也有未婚先孕或遭人强暴而非正常性怀孕等诸多情形,如果都要到计生部门审批一下就涉及到公民个人隐私问题,计生部门凭什么推定凡是怀孕需要终止妊娠的妇女,都存在人工选择胎儿性别的嫌疑?
    当前,防止以B超方式非法鉴定胎儿性别的关键还是建立科学可行的B超检查制度,在此基础上加强对医院与医生的监管力度,在行政许可范围内加大对其违法行为的惩处,而不能随意超范围设立行政许可事项,更不能随心所欲地搞有损政府诚信形象的所谓“笔录”。
 
    (本文摘自2005年7月30日《新华网〈焦点网谈〉》



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